Francisco Christovão[1]
Artigo de caráter jurídico-propositivo, destinado à análise da possível aplicação do CAP-PMVG às aquisições de medicamentos oncológicos realizadas por UNACONs e CACONs no âmbito do SUS, como instrumento potencial de otimização dos recursos públicos e redução da judicialização.
No Sistema Único de Saúde (SUS), o financiamento dos tratamentos oncológicos é realizado por meio das Autorizações para Procedimentos de Alta Complexidade (APACs). Regulamentada pela Portaria de Consolidação nº 6/2017, essa metodologia não integra os componentes tradicionais da assistência farmacêutica.
Nesse sentido, o Manual de Bases Técnicas da Oncologia, do Ministério da Saúde, oferece uma explicação detalhada sobre o processo de aquisição de medicamentos oncológicos pela rede pública (Brasil, 2022, p. 74-75):
“[…] o Ministério da Saúde e as Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde não fornecem diretamente medicamentos contra o câncer. […], o fornecimento de medicamentos antineoplásicos não ocorre por meio de programas de dispensação de medicamentos (Assistência Farmacêutica) do SUS, mas integram a Assistência Oncológica e estão incluídos em procedimentos quimioterápicos registrados no subsistema APAC-SIA/SUS, devendo ser fornecidos pelos hospitais credenciados no SUS e habilitados em Oncologia, sendo ressarcidos conforme o código do procedimento registrado na APAC; e é a respectiva Secretaria de Saúde gestora que repassa o recurso recebido do Ministério da Saúde para o hospital conforme o código do procedimento informado. Cabe exclusivamente ao corpo clínico do estabelecimento de saúde credenciado e habilitado a prerrogativa e a responsabilidade pela prescrição, conforme as condutas adotadas no hospital.”
“[…], os hospitais são responsáveis pela aquisição e fornecimento dos medicamentos por eles mesmos padronizados, cabendo-lhes codificar e cobrar conforme as normas expressas nas portarias e manuais.”
Esse modelo permite que os hospitais habilitados para tratamentos oncológicos na rede pública, por meio das CACONs e UNACONs, realizem a aquisição e o fornecimento de fármacos oncológicos com base no ressarcimento dos procedimentos devidamente registrados (art. 3º da Portaria MS/SAS n. 140/2014).
“Ao contrário da assistência farmacêutica convencional, a aquisição e a dispensação de medicamentos oncológicos não são realizadas diretamente pelos entes federados, mas sim pelas unidades credenciadas em oncologia. Nesse modelo, os hospitais habilitados são responsáveis pela prescrição, aquisição e fornecimento dos fármacos diretamente aos pacientes.
O ressarcimento dos valores despendidos pelos hospitais é realizado por meio das APACs e calculado com base nos códigos registrados no subsistema APAC-SIA/SUS. Esses códigos, vinculados à Assistência Oncológica, abrangem procedimentos quimioterápicos e podem ser consultados no sistema SIGTAP, do Ministério da Saúde.
O SIGTAP apresenta os valores atribuídos aos tratamentos oncológicos de acordo com a condição clínica do paciente, incluindo a aquisição de medicamentos, conforme detalhado no Manual de Bases Técnicas da Oncologia (Brasil, 2022, p. 41).
Há de se entender que procedimentos não são indicações, mas orientações para registro e faturamento
A observância de todos os atributos dos procedimentos oncológicos, mormente as descrições dos procedimentos, orienta as decisões de autorização, e todos os procedimentos podem ser pesquisados no sítio eletrônico:
http://sigtap.datasus.gov.br/tabela-unificada/app/sec/inicio.jsp
Na Tabela Unificada do SUS, os procedimentos oncológicos (assim considerados os cirúrgicos, radioterápicos, quimioterápicos e de iodoterapia do carcinoma diferenciado da tireoide) encontram-se em dois grupos:
a) Grupo 03–Procedimentos Clínicos; Sub-Grupo 04–Tratamento em Oncologia, […]; e
b) Grupo 04–Procedimentos Cirúrgicos; Sub-Grupo 16–Cirurgia Oncológica, […].”
A aquisição de medicamentos oncológicos ocorre em conformidade com os recursos transferidos pela União, através do Fundo Nacional de Saúde (FNS), que repassa verbas aos fundos estaduais e municipais, posteriormente destinadas aos hospitais habilitados (art. 174, §2º, da Portaria de Consolidação nº 6/2017).
Os valores atribuídos às APACs são fixos e estipulados de acordo com o diagnóstico oncológico, a linha de tratamento e a condição clínica do paciente.
Apesar dessa estrutura, os valores frequentemente não são suficientes para cobrir integralmente os custos dos medicamentos incorporados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no Sistema Único de Saúde (CONITEC) e previstos nos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDTs), criando barreiras financeiras significativas para os hospitais.
Diante dessa insuficiência, os pacientes e seus familiares muitas vezes recorrem ao Judiciário, ajuizando ações individuais para obter acesso aos tratamentos devidos. Além disso, os Ministérios Públicos e Defensorias Públicas, quando provocados e havendo as condições adequadas, podem promover ações civis públicas, visando proteger direitos coletivos e assegurar que os medicamentos incorporados, previstos em PCDTs, sejam fornecidos.
Regulamentada pela Lei nº 12.401/2011, a CONITEC tem a responsabilidade de assessorar o Ministério da Saúde na análise e deliberação sobre a incorporação, exclusão ou alteração de tecnologias no âmbito do SUS, com base em critérios técnico-científicos e econômico-financeiros.
Quando a CONITEC delibera pela incorporação de determinada tecnologia, sua oferta no SUS se torna obrigatória, devendo ser observada e respeitada por todos os entes públicos. Esse entendimento é reforçado no voto conjunto do Tema 6 (RE 566.471), conforme destacado à página 13:
“Afinal, se o medicamento foi incluído nas listas de dispensação do Sistema Único de Saúde, não há mais que se discutir o seu custo, uma vez que essa variável é considerada pelas instâncias técnicas da Conitec e do Ministério da Saúde no momento da incorporação.”
Assim, um medicamento avaliado e aprovado pela CONITEC, destinado a uma condição clínica específica e incorporado por meio de portaria com a respectiva inclusão no Protocolo Clínico e Diretriz Terapêutica (PCDT), caracteriza-se como um fármaco incorporado.
A recusa administrativa ao fornecimento do medicamento, quando preenchidos os requisitos previstos no PCDT, é injustificada e não deveria ocorrer. Contudo, na prática, tais recusas ainda são frequentes, muitas vezes motivadas pela insuficiência dos valores fixados para aquisição desses medicamentos por meio das APACs, o que inviabiliza sua compra pelos hospitais na rede privada.
Embora o financiamento dos tratamentos oncológicos na rede pública seja realizado por meio de recursos federais, com repasses às unidades habilitadas (CACONs e UNACONs), os hospitais credenciados frequentemente adquirem os fármacos utilizando o Coeficiente de Adequação de Preços (CAP), aplicado com base no Preço Máximo ao Consumidor (PMC). Esse parâmetro é determinado para o consumidor final conforme disposto na Resolução CM-CMED nº 1, de 30 de março de 2023.
Em outras palavras, o CAP-PMC reflete os valores pagos pelo consumidor final na aquisição de medicamentos no mercado varejista, tornando-se um fator determinante no custo dos tratamentos, especialmente em contextos de reembolso insuficiente pelos valores estipulados nas APACs.
É importante destacar que muitos hospitais que prestam serviços públicos são credenciados para essa finalidade, mas não integram a administração pública direta ou indireta. Essa condição é especialmente relevante no contexto do tratamento oncológico, no qual as CACONs e UNACONs, enquanto unidades credenciadas, ofertam serviços pelo SUS com base em recursos públicos, porém, operam com autonomia administrativa.
Essa autonomia implica que as equipes de compras desses hospitais não têm acesso aos benefícios financeiros e descontos normalmente concedidos à administração pública na aquisição de medicamentos.
Essa distinção é crucial, pois os custos assumidos pela administração pública na aquisição de medicamentos são significativamente inferiores aos valores praticados no setor privado. Esse benefício decorre da aplicação do Coeficiente de Adequação de Preços (CAP), calculado com base no Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG). Esse mecanismo regula descontos específicos sobre o Preço de Fábrica (PF) para compras realizadas pela administração pública direta e indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Estabelecido pela Resolução CMED nº 4, de 18 de dezembro de 2006, o CAP define os parâmetros para a fixação do PMVG, que atua como um teto de preço nas aquisições governamentais. Essa sistemática possibilita que a administração pública adquira medicamentos a custos reduzidos, promovendo maior eficiência na aplicação dos recursos públicos.
Em termos simples, o Preço Máximo ao Consumidor (PMC) é o valor máximo autorizado para a comercialização varejista de medicamentos, ou seja, em farmácias e drogarias. Por outro lado, o Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG) corresponde ao teto de preço para as vendas de medicamentos listados na Resolução CTE-CMED nº 6, de 27 de maio de 2021, sendo determinado pela aplicação de um desconto mínimo obrigatório em relação ao Preço de Fábrica (PF), que representa o valor máximo pelo qual um laboratório ou distribuidor pode comercializar um medicamento no mercado brasileiro.
O cálculo do Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG) é uma etapa crucial na determinação dos valores dos medicamentos disponibilizados para compra pelo governo, conforme estabelecido no art. 3º da Resolução CMED n. 4, de 18 de dezembro de 2006.
Os valores estabelecidos para a Administração Pública para a aquisição de medicamentos são aplicados às distribuidoras, empresas produtoras, representantes, postos de medicamentos, unidades volantes, farmácias e drogarias, sob o regime do CAP – PMVG.
O Coeficiente de Adequação de Preços (CAP) é reajustado anualmente, conforme previsto no art. 4º, parágrafo único, da Resolução CMED nº 4, de 2006. Atualmente, o índice está fixado em 21,53%, conforme disposto na Resolução CMED nº 5, de 21 de dezembro de 2020, sem atualizações recentes.
Adicionalmente, o custo dos medicamentos adquiridos pelo CAP-PMVG pode ser ainda mais reduzido quando o laboratório ou produto está vinculado a convênios com o CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária). Esses convênios permitem isenções ou reduções na alíquota do ICMS, resultando em uma diminuição significativa do preço final nas aquisições públicas, como exemplo do Convênio CONFAZ nº 87/2002 (revogada).
A administração pública pode obter valores ainda mais reduzidos na aquisição de medicamentos com a aplicação do preço CAP-PMVG por meio de processos licitatórios, pelas modalidades de pregão e concorrência (art. 6º, XXXVIII e XLI da Lei nº 14.133/2021). Esses procedimentos possibilitam a obtenção de preços mais baixos que os estipulados pelo CAP-PMVG, promovendo economia significativa nos recursos públicos.
Além disso, os processos licitatórios permitem a compra de medicamentos em maior escala e por períodos determinados. Por meio das atas de registro de preços firmadas com as empresas vencedoras dos certames, a administração pública garante condições mais vantajosas para o fornecimento contínuo dos medicamentos necessários (art. 6º, XLVI da Lei nº 14.133/2021).
Nos casos em que a aquisição de medicamentos é determinada por decisão judicial, a aplicação do preço CAP-PMVG deve ser observada para tratamentos realizados no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), conforme previsto no art. 2º, inciso V, da Resolução CMED nº 4/2006.
Mesmo que o medicamento não esteja incluído na lista de incorporação do SUS, a ordem judicial garante a aplicação do CAP-PMVG exclusivamente para tratamentos públicos. Essa medida tem como objetivo assegurar que a administração pública adquira os medicamentos a valores acessíveis, utilizando de forma eficiente as verbas públicas destinadas à saúde.
Considerando que a Resolução CMED nº 4/2006 prevê a incidência do CAP-PMVG nas aquisições decorrentes de ordem judicial, surge a possibilidade de discutir a extensão desse regime de preços às aquisições de medicamentos oncológicos realizadas por unidades habilitadas no SUS com recursos públicos vinculados à assistência oncológica. A proposta consiste em avaliar se esse mecanismo pode ser juridicamente utilizado para ampliar a capacidade de aquisição das UNACONs e CACONs, especialmente nas hipóteses em que a insuficiência dos valores de financiamento dificulta o acesso a medicamentos já incorporados ao SUS.
Nesses casos, quando a aquisição do tratamento é determinada por ordem judicial, cabe à administração pública realizar a compra e a entrega do fármaco, observando a distribuição de competências estabelecida na decisão judicial, e por conseguinte aplicando o CAP-PMVG, em suas compras.
Nesse contexto, propõe-se a possibilidade de aplicação do CAP-PMVG às aquisições de medicamentos oncológicos realizadas por UNACONs e CACONs com recursos públicos vinculados às APACs, a partir da interpretação do art. 2º, inciso V, da Resolução CMED nº 4/2006. A utilização desse regime de preços poderia ampliar a capacidade de aquisição das unidades habilitadas e favorecer uma aplicação mais eficiente dos recursos públicos destinados à assistência oncológica.
A discussão judicial acerca da incidência do CAP-PMVG poderá, em tese, ser promovida pelos próprios hospitais habilitados como UNACON ou CACON, por intermédio de sua representação jurídica, desde que demonstrados a legitimidade e o interesse processual no caso concreto. A definição da competência jurisdicional, contudo, deverá observar a composição subjetiva da demanda e a existência de eventual interesse jurídico da União ou de entidade federal, nos termos do art. 109, inciso I, da CRFB/88.
O pedido para a aplicação do coeficiente CAP-PMVG deve ser direcionado especificamente às compras de medicamentos financiados pelas APACs, dado que essas autorizações utilizam verbas públicas federais. Essa medida não apenas otimiza o uso dos recursos públicos, mas também pode assegurar o direito dos pacientes ao acesso aos tratamentos prescritos.
É importante destacar que a aplicação do preço CAP-PMVG é restrita exclusivamente à aquisição de fármacos, não abrangendo outros insumos hospitalares ou materiais de suporte.
A adoção da aplicação do CAP-PMVG pode contribuir para reduzir a judicialização, ao aproveitar os benefícios econômicos proporcionados por esse mecanismo e garantir que os pacientes tenham acesso aos tratamentos prescritos pelas UNACONs e CACONs.
Entretanto, essa medida, isoladamente, não elimina completamente a judicialização, especialmente nos casos de tratamentos oncológicos de alto custo. Isso ocorre porque, mesmo com a aplicação do CAP-PMVG nas compras hospitalares, muitos tratamentos baseados em fármacos incorporados ainda apresentam custos que os valores fixados pelas APACs não conseguem cobrir integralmente.
Embora a utilização do CAP-PMVG seja uma estratégia eficaz para otimizar a aquisição de medicamentos e aliviar o impacto financeiro sobre os hospitais, ela não resolve todos os desafios relacionados ao financiamento de tratamentos oncológicos incorporados de alto custo.
A insuficiência dos valores das APACs frequentemente demanda intervenções judiciais, principalmente em situações em que os altos custos dos medicamentos inviabilizam sua aquisição dentro dos parâmetros estipulados.
Ainda assim, ao possibilitar uma melhor utilização dos valores reembolsados pelas APACs — compostas por verbas públicas federais —, essa abordagem contribui para uma gestão mais eficiente dos recursos disponíveis e promove a sustentabilidade financeira das unidades hospitalares que atuam no SUS.
Nota do autor: O presente texto possui caráter jurídico-propositivo, ao desenvolver uma possível aplicação do CAP-PMVG às aquisições de medicamentos oncológicos realizadas por UNACONs e CACONs no âmbito do financiamento por APAC. A proposta foi submetida ao Conselho Nacional de Justiça, por meio do Pedido de Providências nº 0002704-39.2025.2.00.0000, protocolado em 28 de abril de 2025, tendo sido encaminhada ao FONAJUS para manifestação técnica.
Em 13.11.2025, o FONAJUS opinou pelo não conhecimento do pedido, por compreender que eventual regulamentação da matéria extrapolaria a competência administrativa do CNJ e ingressaria em atribuições próprias dos Poderes Executivo e Legislativo, sem prejuízo de eventual encaminhamento da proposta ao Ministério da Saúde e ao Congresso Nacional. Posteriormente, em 19 de novembro de 2025, o CNJ acolheu essa compreensão e determinou o arquivamento do procedimento, por ausência de competência institucional para regulamentar a forma de aquisição de medicamentos oncológicos.
No curso desse período, foi publicada a Portaria GM/MS nº 8.477, de 20 de outubro de 2025, que instituiu a AF-Onco e passou a organizar o financiamento, a aquisição, a distribuição e a dispensação dos medicamentos oncológicos incorporados ao SUS. A nova sistemática não extinguiu a assistência oncológica nem retirou a participação das UNACONs e CACONs na aquisição de medicamentos. Ao contrário, passou a prever diferentes modalidades de aquisição, incluindo a aquisição descentralizada pelos próprios serviços habilitados, além da aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde e da negociação nacional. Também foram posteriormente regulamentadas a APAC Onco Exclusiva, a autorização prévia e os demais fluxos operacionais do novo componente.
Nesse novo cenário, a proposta desenvolvida neste artigo deve ser compreendida especialmente em relação às hipóteses em que a aquisição do medicamento permanece sob responsabilidade dos serviços habilitados em oncologia, nas quais a utilização de mecanismos de redução do preço de aquisição pode continuar contribuindo para uma aplicação mais eficiente dos recursos públicos destinados à assistência oncológica.
Referências:
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 566471 – Tema 6. Disponível em < https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2565078>. Acesso em: 24 dez. 2024.
BRASIL. Ministério da Saúde (MS). Manual de bases técnicas da oncologia – SIA/SUS – Sistema De Informações Ambulatoriais. 30ª Edição. Agosto de 2022.
BRASIL. Ministério da Saúde (MS). Portaria de Consolidação nº 6 de 28 de setembro de 2017. Disponível em: <https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prc0006_03_10_2017_comp.html>. Acesso em 26 de dez. 2024.
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BRASIL. Ministério da Saúde (MS). Resolução CM-CEMED nº 6, de 27 de maio de 2021. Disponível em: <https://www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/medicamentos/cmed/legislacao/RESCTE_6_2021.pdf>. Acesso em 29 de dez. 2024.
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BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1º abr. 2021. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm>. Acesso em 29 de dez. 2024.
[1] Francisco Christovão, advogado atuante na área da saúde, sócio-administrador do escritório FC&VS – Francisco Christovão & Valdir Schwarz Advogados Associados. Pós-graduado em Direito Médico e da Saúde pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUCPR e pós-graduado em Direito da Aduana e Comércio Exterior pela Universidade do Vale do Itajaí, Campus Itajaí – Univali. Autor de artigos jurídicos e membro consultivo da Comissão de Direito da Saúde da Ordem dos Advogados do Brasil da Seccional do Estado de Santa Catarina – OAB/SC.